SVOLGIMENTO DEL GIUDIZIO E CONCLUSIONI DELLE PARTI
Con sentenza dell’8 giugno 2021 il tribunale di Messina in accoglimento del ricorso depositato da BE in data 15.12.2016 riconosceva a quest’ultima il diritto al conseguimento degli aumenti contrattuali previsti dall’articolo 10 comma 2 dell’ ACN 2010 per la disciplina dei rapporti con i pediatri di libera scelta con conseguente condanna dell’azienda al pagamento della somma di € 5.820,98, oltre interessi legali, nonché al pagamento delle spese di lite ed al rimborso del contributo unificato versato dal ricorrente.
Disattesa preliminarmente l’eccezione di carenza di integrità del contraddittorio sollevata dall’ASP per non essere stato chiamato in giudizio, quale litisconsorte necessario, anche l’Assessorato Regionale della Salute, il decidente rilevava che il citato art. 10 ACN, rubricato “aumenti contrattuali” non era una norma meramente programmatica, in quanto non si limitava a prevedere l’attribuzione di risorse alle regioni allo scopo di finanziare attività da svolgere con l’intermediazione dei medici convenzionati, ma attribuiva risorse finanziarie alle regioni con uno scopo vincolato, posto che l’utilizzazione di tali risorse era espressamente vincolata all’attuazione dell’incremento retributivo previsto in favore dei medici pediatri, tant’è che era stato previsto il riferimento agli oneri fiscali e previdenziali. Siffatta linea interpretativa trovava conforto a parere del primo giudice in altre previsioni dell’ACN e segnatamente nel comma 9 dello stesso art. 10 in cui veniva definito, con immediata precettività, l’obbligo di pagamento entro tre mesi dalla stipula dell’AIR ovvero entro tre mesi dalla scadenza dei termini previsti dall’art.6 dell’ACN -nove mesi dall’entrata in vigore dell’ACN per la sottoscrizione ed operatività degli accordi regionali – e nello stesso art 6 che in ipotesi di mancata stipula dell’AIR non condizionava, sacrificandolo, il diritto agli aumenti contrattuali, ma semplicemente ne determinava una riduzione dell’ammontare pari al 10% come operata dall’ASP con la delibera 1895/DG del 29.07.2015 di iniziale riconoscimento della pretesa poi revocata in applicazione della nota assessoriale prot. n. 66514 del 28.08.2015.
Avverso detta pronunzia, con atto del 21 giugno 2021 proponeva appello l’azienda soccombente cui resisteva controparte sollevando, preventivamente, eccezione di inammissibilità dell’appello per carenza di specificità dei motivi in relazione alla motivazione di prime cure e per mancata individuazione specifica delle parti di sentenza censurate.
Istruita con documentazione la causa, alla scadenza del termine del 17 ottobre assegnato ex art 127 ter c.p.c in sostituzione dell’udienza, in esito al deposito di note di ambo le parti la causa è stata posta in decisione.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. È infondata l’eccezione di nullità sollevata dall’appellata ai sensi dell’art. 434 c.p.c., sulla scorta dei consolidati principi espressi dalla giurisprudenza di legittimità secondo cui (v. ex plurimis Cass. n. 13293/2020) “gli articoli 342 e 434 c.p.c., nel testo formulato dal decreto legge 83/2012, convertito con modificazioni dalla legge 134/2012, vanno interpretati nel senso che l’impugnazione deve contenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione delle questioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, delle relative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza che occorra l’utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di un progetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado, tenuto conto della permanente natura di “revisio prioris instantiae” del giudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alle impugnazioni a critica vincolata”.
L’ASP non si è limitata a riproporre le argomentazioni già formulate in primo grado, ma ha offerto, rispetto alla ricostruzione operata dal primo giudice, una diversa prospettazione che merita di essere vagliata.
Vero è che l’atto di appello non è strutturato secondo il modello suggerito dal legislatore con il D.L. n° 83 del 2012, ma si tratta di un discostamento meramente formale, essendo chiaramente indicati sia i punti del provvedimento di cui si chiede la riforma (praticamente tutta la sentenza), sia le diverse ricostruzioni in fatto proposte, sia le circostanze dalle quali emergerebbero gli errori in diritto e la loro rilevanza. Il nuovo testo dell’art. 434 c.p.c., in coerenza con il paradigma generale contestualmente introdotto nell’art. 342 c.p.c., non richiede che le deduzioni dell’appellante assumano una determinata forma o ricalchino la decisione appellata con diverso contenuto, ma impongono all’appellante soltanto di circoscrivere l’ambito del gravame, individuando i capi della sentenza da riformare argomentando il proprio dissenso.
Può dunque procedersi all’esame nel merito.
2. Con il primo motivo l’Asp censura la sentenza nella parte in cui è stata rigettata l’eccezione di non integrità del contraddittorio. Sottolinea la propria natura di ente strumentale della regione evidenziando come la domanda oggetto di causa non possa prescindere dall’eventuale disapplicazione della direttiva regionale n.66514 del 28 agosto 2015 posta dalla medesima ASP a fondamento della revoca inerente alla precedente delibera favorevole alle richieste dei PLS. Involgendo, dunque, la pretesa avanzata in ricorso la disapplicazione della delibera regionale, ritiene l’organismo regionale dotato di legittimazione passiva necessaria nell’odierno giudizio.
Pur non contestando l’inquadramento giuridico dato ad essa Azienda in sentenza quale ente dotato di personalità giuridica pubblica, autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica (di talché risponde direttamente delle obbligazioni senza necessità dell’intervento regionale), parte appellante rileva come sulla questione oggetto di causa non possa essere trascurato il potere di coordinamento, di indirizzo e controllo della regione, in modo particolare con riferimento alle risorse finanziare che essa mette annualmente a disposizione delle Aziende sanitarie il cui utilizzo, esplicitato nel piano d’esercizio, è soggetto al controllo regionale. A ritenere diversamente discenderebbe che le somme eventualmente erogate ai PLS non troverebbero copertura regionale, restando esclusivamente a carico del bilancio aziendale, con una sopravvenienza passiva priva copertura finanziaria.
Dunque, nel contestare la motivazione di primo grado, reitera, in caso di riconoscimento della pretesa attorea, la richiesta di essere tenuta indenne dall’Assessorato regionale della Salute da tutti gli esborsi conseguenti alla pronunzia.
3. La doglianza è destituita di fondamento.
Ai fini della verifica della corretta instaurazione del contraddittorio occorre fare riferimento ai principi di cui alla sentenza di legittimità n. 153/2020 in cui, nel confermare la legittimazione passiva dell’Azienda sanitaria espressa dalla Corte territoriale in fattispecie avente ad oggetto il riconoscimento, in favore di un medico convenzionato di medicina generale, degli importi residuati a seguito dell’erronea determinazione del compenso aggiuntivo, si è così espressa: “la decisione della Corte territoriale discende dall’aver questa ritenuto, contrariamente al primo giudice, la ASP di Caltanissetta legittimata passiva all’azione, in luogo dell’Assessorato regionale alla Salute, per intercorrere il rapporto in convenzione esclusivamente con l’Azienda sanitaria, ente strumentale della Regione dotato di personalità giuridica pubblica e di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica”. E se della legittimazione dell’ASP nessuno dubita, tuttavia, in relazione al ruolo svolto dall’organo regionale i giudici di legittimità hanno ritenuto “inammissibile la chiamata in causa dello stesso Assessorato regionale da parte dell’ASP, non potendo questa avanzare nei confronti dello stesso Assessorato alcuna domanda di manleva, avendo questo puntualmente assolto all’unico obbligo sul medesimo gravante e nei confronti esclusivi dell’ASP, concernente il finanziamento in favore di questa per il pagamento dei relativi importi”.
Ed è ciò che è avvenuto anche nell’odierna fattispecie, dato che con la nota assessoriale prot.66514 veniva specificato che le risorse finanziarie per gli aumenti contrattuali di cui all’art. 10 dell’ACN rappresentano risorse integralmente a disposizione delle regioni, con decorrenza dal 1° gennaio 2010 per il finanziamento AIR”.
4.Con il secondo motivo parte appellante censura la pronuncia per errata applicazione della disciplina collettiva del settore.
In particolare, lamenta l’erronea interpretazione del comma 2 dell’art. 10 ACN 2010, assumendo che tale disposizione, nel prevedere che “Le Regioni, per i relativi accordi decentrati, potranno contare su una quota per assistito, al netto degli oneri previdenziali e fiscali a carico dell’azienda, pari a € 1,54”, avrebbe inteso disporre il trasferimento di risorse alle regioni al fine di finanziare varie attività nell’ambito pediatrico, secondo le diverse destinazioni previste nell’AIR adottato in esecuzione dell’Accordo Nazionale e frutto della negoziazione tra le parti.
Deduce che con la sottoscrizione dell’AIR Sicilia, pur se intervenuta oltre il termine previsto dal citato art. 6, sarebbero stati definiti i criteri di ripartizione fra vari istituti delle risorse messe a disposizione dalla Regione e che, pertanto, l’incremento di € 1,54 di cui all’art. 10 tabella B ACN 2010 sarebbe stato interamente assorbito dagli incrementi, dalle indennità e dai corrispettivi previsti in Sicilia dall’Accorso integrativo per le prestazioni ivi concordate.
5.La predetta prospettazione difensiva appare meritevole di accoglimento.
A sostegno dell’opzione ermeneutica recepita in sentenza il tribunale ha posto l’accento sul criterio utilizzato nell’art 10 ACN per la determinazione della somma oggetto della pretesa azionata “quota per assistito, al netto degli oneri previdenziali e fiscali a carico dell’azienda, pari ad euro 1,54 (uno/54) annua” e segnatamente sull’espresso riferimento agli “oneri previdenziali e fiscali” valorizzato quale indice sintomatico della volontà di prevedere un elemento retributivo in favore dei pediatri convenzionati.
La valenza di tale inciso risulta però fortemente ridimensionata dall’accostamento nel corpo della medesima disposizione di un dato letterale di segno opposto: l’indicazione quale immediati destinatari del beneficio non già dei singoli professionisti bensì degli enti regionali per la realizzazione di quanto statuito in sede di contrattazione decentrata (“le regioni per i relativi accordi decentrati potranno contare su una quota per assistito …”).
L’incipit della norma depone dunque per la configurazione della somma capitaria di euro 1,54 come una risorsa e posta a disposizione del finanziamento AIR e tale osservazione è ulteriormente corroborata dalla considerazione che si trattasse di un incremento erogabile direttamente in favore dei medici pediatri non avrebbe avuto alcun senso , essendone stato individuato già in sede nazionale sia il quantum che la decorrenza (1.1.2010), demandare alla contrattazione integrativa la concreta definizione dello stesso.
Non osta a tale conclusione il richiamo all’art 6 ACN 2010 che, fissato un termine di nove mesi perché gli AIR siano siglati e resi operativi dagli appositi provvedimenti regionali, prevede al comma 2 che “qualora in una Regione tale termine non venga rispettato, le risorse definite dal presente ACN per l’AIR di quella Regione vengono attribuite come segue: – secondo le stesse modalità e proporzioni concordate per l’attribuzione della quota nazionale degli incrementi contrattuali definiti dal presente ACN; – tali incrementi contrattuali sono riconosciuti ai medici convenzionati previa riduzione del 10%. – la Regione interessata adotta i provvedimenti conseguenti entro 30 giorni.”
Il previsto riconoscimento “ai medici convenzionati” degli incrementi contrattuali decurtati del 10% sembrerebbe invero evidenziare la sussistenza, in ipotesi di scadenza dei termini prescritti per la stipula dell’AIR, di un vincolo di destinazione degli stessi per l’adeguamento dei compensi in favore di ciascun singolo pediatra di libera scelta, ma tale soluzione interpretativa non regge ad una lettura sistematica della disciplina contrattuale.
L’art. 6 comma 2 ACN 2010, nel richiamare le “stesse modalità e proporzioni concordate” per gli incrementi nazionali, si riferisce evidentemente alla quota di 1,54 euro di cui all’art. 10 comma 2, come da comma 1 tabella B voce “Accordo integrativo regionale”.
L’ACN 2010 non disciplina tuttavia direttamente le “modalità e proporzioni” delle attribuzioni. Ciò perché, come ben chiarisce l’art. 12, si tratta di un accordo di mero rinnovo del biennio economico che, ove non introduca specifiche modifiche, rimanda alla disciplina dell’ACN 2005, di natura normativa.
Si deve pertanto fare riferimento all’art. 58 dell’ACN 2005 (“trattamento economico”). Il trattamento viene articolato in tre quote, e cioè quella capitaria per assistito (lett. a), quella variabile finalizzata a percorsi e obiettivi concordati a livello regionale (lett. b, con elencazione non tassativa comprendente medicina associata, collaborazione informatica, collaborazione di studio medico, personale infermieristico) e quella per servizi, sempre concordata a livello regionale o anche aziendale (lett. c, con elencazione non tassativa comprendente assistenza al cronico, vaccinazioni, prestazioni informatiche ecc.).
Ai fini della lett. b) è previsto un fondo a riparto, disciplinato dall’art. 45 stesso ACN, finalizzato a incentivare per l’appunto “assetti organizzativi, strutturali e obiettivi assistenziali di qualità della pediatria di libera scelta” la cui definizione è demandata alla contrattazione regionale, come disciplinata dall’art. 14, ove per l’appunto il fondo art. 45 è compreso esplicitamente fra gli oggetti di detto livello di contrattazione.
Riportata in quest’ambito, la dichiarazione a verbale contenuta nell’ACN 2010 “le regioni si impegnano ad utilizzare l’eventuale disponibilità di risorse derivante dall’applicazione dell’art. 6, comma 2 del presente Accordo a favore di programmi di integrazione tra l’attività di continuità assistenziale e quelle di pediatria di libera scelta” costituisce una specifica applicazione della disciplina ACN 2005 che conferma come le risorse di cui si discetta, anche ove il termine di nove mesi non sia stato rispettato, rientrano nel fondo previsto per il finanziamento dell’art. 58 lett. b) ACN 2005.
L’impegno formalmente assunto dalle regioni all’utilizzo delle risorse resesi disponibili a seguito della mancata tempestiva adozione dell’AIR per il potenziamento delle prestazioni di assistenza pediatrica, esclude, dunque, l’operatività di un obbligo di erogazione diretta ed indifferenziata nei confronti del personale in convenzione sotto forma di “aumento” dei compensi spettanti contrattualmente.
Tale conclusione trova anche conferma nei pareri nn° 174/12 del 2 luglio 2012 e 762/12 del 13 novembre 2012, acquisiti in corso di causa e resi dalla Sisac, organo deputato per legge (art. 46 comma 1 del D. Lgs. 165/2001) a fornire chiarimenti interpretativi alle amministrazioni in merito alle disposizioni negoziali dell’ACN al fine di assicurarne un’uniforme applicazione sul territorio nazionale.
Il parere 174 rispondeva al quesito sul significato del comma 2 dell’art 6 ACN nella parte in cui recita “qualora in una Regione tale termine (9 mesi dall’entrata in vigore del presente Accordo Collettivo Nazionale) non venga rispettato, le risorse definite da presente ACN per l’AIR di quella Regione vengono attribuite come segue…”. Sisac ha chiarito con esplicito riferimento ai PLS che “in ossequio al principio di autonomia degli accordi decentrati e ferma restando la facoltà per le parti negoziali di addivenire ad un accordo anche in data successiva alla scadenza del termine di cui al citato comma 1, questa Struttura non esclude che il riconoscimento degli incrementi derivanti dalle risorse riservate dal tavolo nazionale all’AIR (dedotto il predetto 10%) possa essere ricondotto all’esecuzione di specifiche prestazioni concordate sul tavolo regionale”.
La nota prot n. 762/2012 costituiva risposta al seguente specifico quesito: “Inoltre avendo la Regione siglato degli accordi (nel 2009) ove si riconoscevano ai PLS delle percentuali maggiori di associazionismo e di collaboratore di studio rispetto all’ AIR vigente, si può considerare utilizzato per il 2010, per tali incrementi l’ 1,54 euro destinato appunto agli accordi decentrati?”. SISAC si esprimeva nei seguenti termini: “Nella fattispecie più analiticamente prospettata, l’AIR sottoscritto, pur essendo intervenuto in ritardo (11 giorni) rispetto al termine previsto, deve poter dispiegare efficacemente i propri effetti in quanto autonoma scelta delle parti negoziali contraenti le quali hanno sancito, comunque, un libero accordo sulla destinazione delle risorse disponibili. Non sussiste la possibilità di dichiarare la non agibilità dell’AIR per difetto del rispetto del termine imposto dall’ACN, ciò non è certamente tra le prerogative della Scrivente né nello spirito della clausola nazionale in esame predisposta allo scopo di favorire la contrattazione decentrata e non di limitarla; occorrerebbe, in caso contrario, disconoscere l’esistenza di una autonomia regolamentare a livello regionale in capo alle parti contraenti (Regione e OO.SS. Rappresentative localmente) che liberamente sono addivenute ad un accordo (pur consapevoli del ritardo) e quindi optare in merito all’attribuzione delle risorse disponibili tramite le previsioni dell’AIR ovvero rendendo operativa la disposizione nazionale (art. 6, ACN 8 luglio 2010 per la disciplina dei rapporti con i pediatri di libera scelta); per tutte le motivazioni prospettate, non è comunque possibile la duplicazione delle risorse”.
Le indicazioni Sisac, pur non avendo efficacia vincolante, confermano dunque che la quota capitaria di € 1,54 rappresenta una risorsa messa a disposizione delle parti contrattuali in sede regionale allo scopo di migliorare il trattamento economico dei pls attraverso la previsione di maggiore remuneratività di istituti contrattuali volti a potenziare il servizio pediatrico sul territorio.
ASP è stata dunque invitata a produrre entro il 3 ottobre 2023 la nota prot. 24803 del 20 marzo 2014 corredata della tabella “esplicitazione utilizzo fondi acn 2010”. ASP ha provveduto, sebbene con qualche giorno di ritardo, ma sullo sforamento del termine la controparte nulla ha osservato, entrando direttamente nel merito. L’appellata fa semmai rilevare come tale produzione andava fatta da ASP già fin dal primo grado, non tenendo tuttavia conto questa Corte fatto uso dei propri poteri istruttori d’ufficio per accertare una circostanza decisiva in presenza di una pista probatoria ricavabile dalle allegazioni delle parti.
Il raffronto tra le disposizioni dell’AIR Sicilia con i tabulati allegati dall’appellante dimostra l’impegno delle maggiori risorse ai fini delle specifiche iniziative previste in sede di contrattazione integrativa, con l’inserimento delle seguenti voci: indennità collaboratore studio pediatrico, indennità associazionismo pediatrico, indennità medicina in rete pediatrica, progetto Qualità – PLS art.3 AIR. I complessivi fondi destinati a finanziare le attività specificamente previste dall’AIR ammontano, al netto, a € 6.743,943.
Specifica l’ASP, nelle note difensive, che tale spesa è stata innalzata per l’anno 2012 a € 7.480.902,00 ed occorre, altresì, considerare che l’AIR prevede anche la possibilità di ulteriori incrementi ove l’impegno economico (ad esempio per le forme associative) risulti inferiore al budget assegnato alle singole aziende. Si tratta, peraltro, di voci ad andamento variabile dal momento che, ad esempio, l’incidenza dell’indennità associativa dipende dalle forme di associazionismo che vengono incrementate sul territorio, largamente variabili da un anno all’altro, così come il finanziamento dei progetti qualità dipende dalla spontanea adesione, non prevedibile a priori, di ciascun PLS.
La verifica delle previsioni degli impegni, anche di natura programmatica, assunti con l’AIR conduce in definitiva a ritenere la piena legittimità dell’operato dell’Azienda appellante nel destinare i fondi messi a disposizione dall’ACN nell’importo di € 1,54 per l’accordo integrativo regionale. Diversamente argomentando si finirebbe con l’accordare al PLS una duplicazione di somme che per altra via egli ha già ricevuto ovvero è stato messo in condizione di poter ricevere.
6. La sentenza impugnata va dunque riformata con rigetto delle domande dell’appellata. La novità della questione, l’assenza di precedenti specifici di legittimità nonché la natura interpretativa della questione, consentono di compensare integralmente le spese del doppio grado.
P.Q.M.
Accoglie l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata rigetta il ricorso proposto da BE in data 15 dicembre 2016;
compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di lite.